原创 | 这一亿人如何落户城镇？
■ 这1亿人，主要指农村学生升学和参军进入城镇的人口、在城镇就业和居住5年以上和举家迁徙的农业转移人口
■ 国研中心相关测算显示，农民工市民化的平均成本在8万元左右
“户籍人口城镇化率加快提高”，是“十三五”规划建议中提出的今后五年推进新型城镇化建设核心目标，以此加快落实中央确定的、使1亿左右农民工和其他常住人口在城镇定居落户的目标。
根据规划建议，这1亿人，主要指农村学生升学和参军进入城镇的人口、在城镇就业和居住5年以上和举家迁徙的农业转移人口。
国家统计局的最新数据显示，2015年我国城镇常住人口超过7.7亿，城镇化率达到56.1%。其中包括了以农民工为主体的2亿多外来常住人口，他们中的很多人在城镇还无法享受子女教育、就业服务、社会保障、公共医疗、保障性住房等公共服务。而在农村留守的儿童、妇女、老人，也易产生一系列社会问题。
国家行政学院决策咨询部副主任丁元竹对《瞭望》记者说，“十三五”期间实现1亿人在城镇落户的目标，是践行“协调”、“共享”理念的具体行动。一方面，可以促进基本公共服务均等化，推动城乡区域协调发展；另一方面，可帮助更多的外来常住人口获得和城镇居民同等的公共服务，实现共享发展。实现这一目标，既有利于稳定经济增长，也有利于促进社会公平正义与和谐稳定，是全面小康社会惠及更多人口的内在要求。
充实现代产业工人队伍
实现1亿人在城镇落户意义重大。从供给看，在劳动年龄人口总量减少的情况下，对稳定劳动力供给和工资成本、培育现代产业工人队伍具有重要意义。从需求看，对扩大消费需求、稳定房地产市场、扩大城镇基础设施和公共服务设施投资同样具有重要意义。
从1978年的17.9%到2015年的56.1%，在我国城镇化率稳步提高的同时，每年有成百上千万农村劳动力进入城镇工作生活。然而，持续了近三十年的劳动力“供大于求”曲线正处拐点。根据中国社会科学院发布的《社会蓝皮书：2015年中国社会形势分析与预测》，在2020年之前，劳动年龄人口减幅相对较小，但仍年均减少155万人。
中国社会科学院人口与劳动经济研究所所长张车伟表示，受劳动年龄人口总量减少影响，有些城市确实面临着劳动力人口供给不足的问题。1亿人在城镇落户并长期居住，有望最大限度地稳定就业和工资成本，减少劳动力流动的成本。
“同时，这1亿人带来的人口集聚效应，也利于促进地方产业结构转型升级。”张车伟说，有些产业可能不适合在当地发展或面临升级，产业转移后的城镇有望吸引新的年轻劳动力，稳定劳动力供给。
培育现代产业工人队伍，已成为我国实现产业转移升级的重要基础。缺乏熟练技能工人，则会影响产业结构转型升级。中国社会科学院农村发展研究所研究员李国祥分析，1亿人在城镇落户，可以帮助农民工相对稳定地学习相关技能。“如果无法在城镇落户，农民工总流动，政府部门想通过培训帮助农民工‘变身’产业工人，却无法形成连续性。”
过去城镇吸纳农业转移人口，以制造业和建筑业为主，最近几年则转向服务业。但不管哪个产业，人心的安定都是提升行业水平的关键。北京大学社会学系教授陆杰华认为，只有积极推动1亿人在城镇落户，享受相应的基本公共服务，培育现代产业工人队伍的难度才会明显减小。
扩大多重需求
随着城镇化水平不断提高，城镇消费群体不断扩大、消费结构不断升级。转移到城镇的农村劳动力，成为扩大内需的重要潜力。“城镇不同于农村，很多生活物资都需要购买。”张车伟说，稳定居住在城镇的农业转移人口越来越多，消费需求毫无疑问也会扩大。国家统计局数据显示，2001～2011年，城镇化率每提高1个百分点，就会拉动中国消费增长1.8个百分点。
“与城镇户籍人口相比，农业转移人口可能在消费能力和愿望上有差距，但是如果能够长期居住并最终落户，他们在城镇的消费驱动性也会不断增强，逐渐接近户籍人口的消费水平。”陆杰华认为，特别是对于子女的教育消费，农业转移人口大都不遗余力。这种类似的消费，甚至会从根本上改变他们在城镇生活的方式。
国务院发展研究中心《农民工市民化的成本测算》课题组的研究报告曾指出，农民工市民化的平均成本在8万元左右。1亿人在城镇落户，势必带来教育、医疗、社保等方面的多重消费需求。
“此外，目前很多城镇出现住房空置。对于中小城镇而言，部分农业转移人口通过买房的方式落户，也可以消化当地的部分房地产库存，对内需拉动作用巨大。”李国祥认为。
带动城镇公共服务建设
1亿人在城镇落户，对应的是城镇基础设施和公共服务设施投资需求的增长。国家统计局数据显示，城镇化率每提高1个百分点，就会拉动中国投资增长3.7个百分点。
“1亿人在城镇落户，意味着需要更多的住房、交通、电力和燃气等基础设施,必定会创造不少投资需求,也有助于化解钢铁、水泥等行业的产能过剩。”丁元竹认为，城镇化率的提高会带动城镇生活基本设施的完善和公共服务均等化的需求。“我国城镇基础设施建设总体上还算不错，关键要在公共服务配置均等化方面下功夫。”张车伟说。
有专家指出，从目前的城镇公共服务水平测算，对于现有流动人口，至少需要1万所小学和50万张医院床位投资建设。可见在整个城镇化进程中，教育和医疗保障建设的投资市场空间广大。
丁元竹建议，提升基本公共服务设施的投资重点应转向中小城镇。“大中城市的生态环境压力较大，学校、医院等投资可以向中小城镇配置。”
深化户籍改革须重点突破
2015年12月，《居住证暂行条例》正式公布，自2016年1月1日起施行。这对于促进新型城镇化建设和深化户籍制度改革，都具有标志性意义。
“十三五”规划建议中指出，深化户籍制度改革，促进有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户，并与城镇居民有同等权利和义务。可以说，深化户籍制度改革的成效，直接关系到这1亿人能否落户城镇，以及落户质量如何。这项改革的两大重点，一是解决“城镇接纳能力”问题，二是解决“流出地权益保障”问题。
“深化户籍制度改革，是要剥离附加在户口上的过多权益和福利，努力实现基本公共服务覆盖城镇全部常住人口。”陆杰华说，在户籍制度改革尚无法一步到位的情况下，实施居住证制度，已成为实现城镇基本公共服务由“户籍人口”向“常住人口”扩展的一项重要手段。
2010年，广东省开始实施居住证制度，农业转移人口凭借居住证可享受职业培训、社保、疾病防治、计划生育、法律服务援助、公共就业、职业资格证考试等权益和公共服务。同时，也可以居住证为载体，通过积分方式实现入户和子女入学。丁元竹认为，实施居住证制度，对广东省的人口管理和社会管理以及社会体制改革，都产生了非常重要的影响。
然而，居住证制度在实践中也暴露出一些深层次问题。陆杰华表示，比如部分地区申领条件偏高。合法稳定住所和合法稳定就业是大多数城市的申领要求，但一些农业转移人口既无法缴纳社会保险，也很难提供租房合同，这就使他们无法达到申领居住证的准入条件。
再如，各地居住证承载的福利与国家相关规定的衔接问题。对于特大城市而言，根据国家规定，凭居住证就可以享受规定的各项基本公共服务，为避免财政负担增加、人口继续膨胀等后果，特大城市必然会选择提高申领居住证和通过积分落户的门槛。
居住证制度能否真正显效，关键点之一就是“钱从哪里来”。要想解决这1亿人口落户城镇后的基本公共服务，就需要有公共财政资金和政策的支持。对此，“十三五”规划建议中提出，健全财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制。简称“双挂钩”。
近年来，财政转移支付制度在与户籍制度管理匹配、协调方面，做了许多有益的探索。比如在一般性转移支付中，对常住人口超过户籍人口的部分进行了一定比例的折算，在一定程度上考虑了常住人口的因素。
丁元竹表示，健全财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，既是中央地方共担农业转移人口市民化成本，又是激励地方政府，特别是财政能力不足的地方政府提高户籍人口比例的举措，帮助当地实现基本公共服务均等化的目标和相关体系建设。
“城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制,则是既承认城镇化中地方政府对于土地空间的合理诉求，又将这种诉求与‘人的城镇化’激励相容，避免过去的‘土地城镇化’，防止出现乱铺摊子、乱占耕地的现象。”丁元竹说。
“‘双挂钩机制’主要是解决地方政府的改革动力问题。”李国祥认为，“只有把‘事’与‘费’真正挂上钩，才能激励地方政府扩大公共服务供给，提升公共服务水平。这1亿人也才能够真正在城里落下户、扎下根。”
解决“城镇接纳能力”的同时，还要解决“流出地权益保障”问题。“当前，涉及农村的改革和户籍制度改革的协同性还不够。”张车伟说，虽然户籍制度改革意见专门指出，现阶段不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件，但具体怎样保护、如何操作，还需进一步研究。
李国祥也认为，土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等原属于农民的权利，如果处理得好，就可以化解社会矛盾，否则容易产生冲突。目前，各地出台的政策正在努力保障农业转移人口进城后的权益，而农业转移人口遗留在农村的相关权益，则成为下一步的规制重点。LW
刊于《瞭望》2016年第4期
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